Принцы государственного управления сферой туризма. Государственное управление туризмом в российской федерации калинина лариса евгеньевна
Лицензирование в туризме. Основные положения
Основы стандартизации в туризме
Сертификация в туризме. Общие положения
Туристская политика
Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирования, координации и контроля со. стороны структур, ответственных за его развитие. Это обусловливает необходимость разработки и реализации туристской политики.
Туристская политика - это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях создания условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.
Туристская политика формируется и реализуется на различных уровнях: государственном, региональном, отдельного предприятия.
Туристская политика государства носит все характерные черты его общей политики. Однако имеются и определенные специфические факторы, под влиянием которых туристская политика формируется. К ним относятся:
· природные условия страны (климат, географическое положение, рельеф, флора, фауна), воздействующие на туристскую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в целях туризма;
· транспортные условия, определяющие доступность объектов туристского интереса;
· социальные, экономические и правовые условия развития туризма.
Вместе с тем следует отметить, что туристская политика государства не может строиться исходя исключительно из его внутренних условий. Любая страна, выходящая на международный туристский рынок, вступает в сложную систему конкурентных отношений с другими государствами, а также с целыми мировыми регионами. От того, насколько правильно и эффективно построена и реализована туристская политика, зависит роль и место конкретного государства на рынке международного туризма.
Цели туристской политики связаны с конкретными экономическими и историческими условиями развития страны и степенью
зрелости самой туристской индустрии. Имеется в виду, что в период становления туризма в какой-либо стране и утверждения ее на международном туристском рынке могут ставиться одни цели, а в период достижения высокой степени развития сферы туриз-. ма - другие. В большинстве стран, стремящихся к развитию туристского рынка, цели формируются следующим образом:
· эффективное использование имеющегося туристского потенциала;
· улучшение оснащения объектов туристкой индустрии;
· гармонизация развития туризма с учетом особенностей природных условий;
· повышение надежности и рентабельности сети туристских
· транспортных парков;
· повышение процента занятых мест;
· увеличение рентабельности функционирования предприятий туристкой индустрии в «мертвые» сезоны;
· обеспечение оптимального соотношения.между ценами и результатами;
· привлечение клиентуры путем предоставления разнообразных товаров и услуг;
· постоянная адаптация предложения к изменениям вкусов потребителей;
· поощрение сотрудничества между организациями, занимающимися туризмом;
· интенсивное и действенное развитие сферы рекламы.
В практической деятельности страна может быть ориентирована как на отдельные цели, так и на их совокупность. Основная задача должна состоять в удовлетворении потребностей туристов при рациональном использовании имеющегося туристского потенциала и обеспечении устойчивого развития туризма.
На основе государственной туристской политики местными органами власти формируются локальные цели, которые реализуются на уровне определенных туристских регионов: увеличение туристской привлекательности региона; сохранение окружающей среды; рост продолжительности пребывания туристов в регионе; увеличение денежных поступлений от туризма; улучшение использования материально-технической базы и туристской инфраструктуры.
На уровне туристского предприятия цели туристской политики ориентированы на обеспечение удовлетворения потребностей туристов, увеличение доходов и прибыли от предоставления туристских услуг, оптимизацию качества туристского обслуживания, освоение новых рынков и т.д.
Реализация целей туристской политики требует координации (вертикальной и горизонтальной) деятельности различных институциональных единиц, интегрированных в систему туризма. Таким образом, туристская политика должна рассматриваться как составная часть общей политики государства в приложении к туризму, как деятельность, тесно связанная с экономикой, социальной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми системами. Говоря о значении туристской политики для общества, известный специалист в этой отрасли Д.Л. Энджел отмечает, что «высшей целью туристской политики является интеграция экономических, политических, культурных, интеллектуальных и общественных благ, создаваемых туризмом, применительно к людям, направлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения укрепления мира и благосостояния».
В рамках формирования и реализации туристской политики государство выполняет ряд функций, обеспечивающих общественные интересы и жизнедеятельность системы туризма в целом. К таковым в широком смысле слова относятся:
· координация;
· планирование;
· регулирование;
· маркетинг национального туристского продукта;
· стимулирование;
· социальный туризм; » защита интересов.
Координация является одной из наиболее значимых функций, реализуемых государством в туристской политике. В значительной степени этому способствует тот факт, что выполнение государством других функций зависит от того, насколько оно способно скоординировать и сбалансировать интересы всех субъектов системы туризма. Специфика туризма, многообразие его проявлений, высокая степень вовлечения самых разнообразных видов деятельности
в его организацию, необходимость сочетания деятельности предпринимательских структур и государства, обеспечение партнерства с частным бизнесом - вот лишь небольшой перечень причин, выводящих функцию координации на первый план.
Феномен туризма состоит в том, что он имеет не только комплексный, но и межведомственный характер. Поэтому особенность координации заключается также и в том, что помимо самой системы туризма государство должно обеспечивать взаимодействие собственно государственных структур (министерств и ведомств) для решения задач развития туризма. Кроме того, в связи со становлением туристских регионов и центров усиливается роль местных органов власти, что ведет к необходимости усиления координации местных и общенациональных интересов.
Считается, что возможности саморегулирования системы туризма, характерные для раннего этапа ее развития, практически исчерпаны. Основными причинами этого являются:
· массовость туристских путешествий вследствие достижений научно-технического прогресса, повышения уровня жизни народов многих стран мира и действия других благоприятных факторов;
· включение многих стран и регионов в туристский бизнес и обострение конкурентной борьбы на мировом туристском рынке;
· увеличение числа отраслей, организаций и предприятий, занятых в туризме;
· усиление экономической, социальной, культурной и политической роли туризма в национальном и международном масштабе.
Возникнув в недрах частного бизнеса, туризм может устойчиво развиваться только в том случае, если государство обеспечит для этого необходимые правовые, экономические, политические и прочие условия. Отдав туризм полностью на откуп действию рыночных факторов, невозможно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловеческим ценностям национальной экономики, а также выполнение туризмом своей социальной функции по оздоровлению нации. В Гаагской декларации по туризму (приложение 2) отмечалось, что в нем «существуют определенные границы, дальше которых процесс децентрализации и деконцентрализации идти не может;
как бы там ни было, без национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики государства на национальном и региональном уровнях, не обойтись». Именно поэтому государство должно предусматривать меры, сдерживающие стихийное развитие туризма и направляющие его в цивилизованное русло с целью «его развития в гармоничном соответствии с обеспечением других основных потребностей и видов деятельности общества».
Планирование как функция туристской политики проявляется в большом многообразии форм (развитие, инфраструктура, маркетинг и т.д.), структур, вовлеченных в этот процесс (министерства экономики, финансов, статистики, транспорта, торговли, образования, государственные и местные органы управления туризмом и др.), а также масштабов (международное, общенациональное, региональное, местное и отраслевое). Планирование в туризме направлено на отражение экономических, социальных и иных целей, достижение которых ставится государством в основу этого процесса, в результате чего отражается превалирование определенных интересов и ценностей над другими.
Документы международных конференций по туризму указывают, что его устойчивое планомерное развитие и защита в каждой отдельно взятой стране зависят прежде всего от усилий со стороны государства. «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе», - отмечается в Гаагской декларации по туризму.
Свое конкретное выражение функция планирования находит прежде всего в программах развития туризма (национальных, региональных, местных). Так, Советом министров Республики Беларусь принята Национальная программа развития туризма Республики Беларусь на 2001-2005 годы. Ее цель заключается в формировании и развитии в республике современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса рыночного типа, обеспечивающего удовлетворение потребностей отечественных и зарубежных граждан в туристских услугах и существенный вклад туризма в развитие национальной экономики за счет увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений, притока иностранной валюты, сохранения и рационального использования историко-культурного и природного наследия.
Регулирование выступает как наиболее яркое проявление туристской политики государства.
Основными целями государственного регулирования туризма являются:
· обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав совершения путешествий;
· охрана окружающей среды;
· создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
· развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и его граждан, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского интереса, рациональное использование туристских ресурсов.
Государственное регулирование туризма осуществляется, как правило, путем создания соответствующей законодательной и нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функционирование туристского рынка, доступ к ресурсам и их использование в целях туризма, соблюдение и защиту прав и интересов субъектов системы туризма и туристов, установление правил въезда, выезда и пребывания на территории страны с учетом интересов развития туризма.
Отношения в системе туризма регулируются нормами как общего, так и специального законодательства. В туризме применяется большое количество правовых и нормативных документов. Так, административным законодательством регламентируется порядок получения въездных виз, валютным - форма расчетов, таможенным - порядок перемещения через границу декларируемых товаров. К законодательным и иным нормативным актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, относятся прежде всего соответствующие законы (например, в Республике Беларусь - Закон «О туризме», в Российской Федерации - Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), положения об осуществлении туристской деятельности, лицензировании, нормативно-технические документы по стандартизации и сертификации, правила предоставления гостиничных услуг и др.
Важнейшими средствами регулирования туризма являются лицензирование, стандартизация и сертификация (см. § 3.3-3.5).
Маркетинг национального туристского продукта также является одной из важнейших функций государственной политики. Он направлен на формирование, продвижение и позитивное развитие туристского имиджа (ведущего туристского образа) страны, что является неотъемлемым условием привлечения иностранных туристов.
Национальный туристский продукт - это совокупность, во-первых, имеющихся природных, культурных и историко-архитектурных ресурсов, привлекаемых и используемых в туристской деятельности; во-вторых, туристской и сопутствующей инфраструктур; в-третьих, деятельности туристских предприятий, выраженной в создании, продвижении и реализации конкретных туристских продуктов, направленных на привлечение туристов из других стран и регионов мира.
Иными словами, под национальным туристским продуктом следует понимать результат деятельности государства по привлечению и обслуживанию туристов и формированию собственного имиджа. Положительный имидж важен не только для туристского предприятия, но и для страны в целом, так как он является важнейшим условием привлечения иностранных туристов. Понятие национального туристского продукта связано с совокупным предложением туристских услуг, достопримечательностей, условий пребывания туристов и является, таким образом, достаточно условным, отражающим состояние и уровень развития туризма в том или ином государстве. Однако несмотря на условность, это понятие имеет весьма конкретное воплощение и не менее конкретное восприятие со стороны потенциальных туристов.
Имидж страны, по определению ВТО - это совокупность эмоциональных и рациональных представлений, вытекающих из сопоставления всех признаков страны, собственного опыта и слухов, влияющих на создание определенного образа. Все перечисленные факторы позволяют при упоминании названия государства выстроить по отношению к нему цепь ассоциаций.
Имидж страны существует на нескольких уровнях - бытовом, социально-экономическом, деловом.
Поскольку туризм является не только экономическим, но и социальным, культурным, экологическим и политическим явлением, все вышеперечисленные проявления имиджа страны необходимо принимать во внимание при его формировании, позитивном развитии и продвижении на мировом туристском рынке. Данная деятельность включает ряд взаимосвязанных этапов:
· оценка туристского потенциала страны;
· определение его сильных и слабых сторон; » обоснование возможного туристского имиджа страны с позиций целевых групп туристов;
· разработка направлений эффективного развития и продвижения имиджа страны.
Важнейшую роль в формировании продвижения и позитивном развитии туристского имиджа страны играют следующие маркетинговые коммуникационные мероприятия:
· подготовка и издание базового пакета информационно-рекламных материалов, в том числе единого календаря туристских событий в стране;
· участие единым национальным стендом в работе международных туристских выставок;
· организация ознакомительных поездок в страну представителей зарубежных средств массовой информации, туристских предприятий и организаций;
· создание информационных банков данных туристских мест размещения, предприятий туристской индустрии, туров и маршрутов по стране;
· использование Интернета для распространения информации о туристских возможностях государства;
· формирование единой туристско-информационной сети на территории страны с учетом ее интеграции с аналогичными международными сетями.
Важнейшую роль в маркетинге национального туристского продукта играют рекламно-информационная деятельность и пропаганда туристских возможностей страны. Проведенные ВТО
исследования (на примере нескольких стран) позволили выявить закономерность между увеличением расходов на рекламу национального туристского продукта и последующими поступлениями от туризма за пять лет (табл. 3.1).
Таблица 3.1
Похожая информация.
1. Теоретико-правовые основы государственного управления
сферой туризма в Российской Федерации
1.1. Теоретические основы государственного управления
сферой туризма
Человечеству на протяжении всей его многовековой истории было свойственно стремление к путешествиям с целью развития торговли, завоевания и освоения новых земель, поиска ресурсов и т.п. Туризм (фр. tourisme, от tour – прогулка, поездка) – явление, с одной стороны, относительно молодое, ставшее массовым только после Второй мировой войны, с другой – имеющее глубокие исторические корни.
Туризм в первоначальном смысле понимается как передвижение и временное пребывание людей вне постоянного места жительства. Однако в процессе исторического развития содержание и смысл данного понятия постоянно претерпевали изменения и дополнения.
В 1993 году Статистическая комиссия ООН приняла определение, одобренное Всемирной туристической организацией (ВТО) и широко используемое в международной практике. В соответствии с ним туризм охватывает деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями.
Современная экономическая наука рассматривает туризм как системный объект изучения, что позволяет, с одной стороны, выявить его структуру с многообразием внутренних связей, а с другой – определить характер взаимодействия с внешней средой.
В соответствии с определением, разработанным Международной ассоциацией научных экспертов в области туризма, туризм как социально - экономическая система есть совокупность отношений, связей и явлений, возникающих во время перемещения и пребывания людей в местах, отличных от их постоянного места проживания и не связанных с их трудовой деятельностью.
Экономическая эффективность функционирования туризма во многом определяется его формой, предполагающей соответствующий набор услуг, удовлетворяющих потребности туристов. Выделяют две формы туризма: внутренний и международный туризм.
Внутренний туризм – путешествия внутри своей страны лиц, постоянно проживающих в пределах границ своего государства, без занятия оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания. На долю внутреннего туризма в мире приходится 80-90% поездок. Расходы на него в 5-10 раз превышают расходы на международный туризм.
Международный туризм – это туризм в другую страну с туристскими целями без занятия оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания. В среднем около 65% всех международных туристских поездок приходится на Европу, около 20% - на Америку и около 15% - на остальные регионы. В последнее время наметилась тенденция сближения внутреннего и международного туризма. Это обусловлено упрощением туристских формальностей (например, Шенгенское соглашение в объединенной Европе).
Вид туризма связан со спецификой отражения финансовых результатов в бюджете страны или ее региона. По данному признаку в формах туризма выделяют два вида туризма: активный и пассивный.
Приезд иностранных туристов в страну или отечественных туристов в данный регион страны является активным туризмом. Активный туризм служит фактором ввоза денег в страну или данный регион.
Путешествие граждан одной страны в другие государства и выезд туристов из данного региона страны является пассивным туризмом. Пассивный туризм служит фактором вывоза денег в страну или данный регион.
Туризм по наиболее существенным признакам делится на отдельные разновидности. Таковыми признаками являются: цель путешествия, способ передвижения, интенсивность туристского потока, продолжительность путешествия, характер организации путешествия и т.п.
В зависимости от цели поездки выделяют следующие разновидности туризма: рекреационный, познавательный, оздоровительный, научный, деловой, спортивный отдых, шоп-туры, приключенческий, паломнический, экзотический, экотуризм и т.п.
Рекреационный туризм характеризуется длительностью путешествия, небольшим количеством городов, входящих в маршрут, широким использованием авиационного транспорта. Познавательный туризм выполняет функции расширения кругозора и интеллекта. Оздоровительный отдых в зависимости от средств воздействия на человека подразделяется на климато-, море-, грязелечение и т.д. Деловой туризм (поездки бизнесменов с деловыми целями) представляет собой наиболее динамичный и доходный вид туризма. Поэтому многие государства стремятся к проведению у себя международных форумов и конференций. Сравнительно новым в международном бизнесе является научный туризм. Образовательные поездки за границу стали одним из установившихся сегментов российского турбизнеса.
По способу передвижения туристов различают: пешеходный, авиационный, морской, речной, автотуризм, железнодорожный, велосипедный и смешанный. По интенсивности туристских потоков различают постоянный и сезонный туризм. По продолжительности туристов в путешествии выделяют кратковременный и продолжительный туризм. По характеру организации путешествия выделяют индивидуальный, групповой, организованный и самодеятельный (неорганизованный) и т.п.
В связи с развитием Интернета и новых технологий появились совершенно новые виды туризма: виртуальный и космический.
Существуют факторы, которые определяют развитие туризма и формируют направленность туристских потоков. Благоприятные факторы приводят регион или страну к лидерству в мировом туризме, неблагоприятные - снижают туристский поток. Такие факторы нужно устанавливать как можно более полно для каждого конкретного сегмента рынка.
Внешние обстоятельства эффективности туризма включают статистические (неизменные во времени) и динамические факторы.
В статистическую группу входят природно-климатические, географические, культурно – исторические факторы. Привлекательность мест отдыха определяют в первую очередь именно эти условия. Не случайно южные регионы с теплым климатом имеют положительное сальдо по статье «туризм», в то время как во всех северных странах, будь то Россия или Скандинавские страны, сальдо – отрицательное. Историко-культурные ресурсы приобретают все большее значение с ростом уровня образования и познавательной потребности людей.
К динамическим факторам относятся: социальные и демографические изменения, финансовое и экономическое развитие, политическая обстановка в стране и материально-технические факторы.
Демографические и социальные изменения ведут к тому, что все больше людей будут иметь время и доход, позволяющие им путешествовать. К этим изменениям относятся следующие показатели: увеличение продолжительности жизни; формирование подвижного стереотипа жизни населения; возрастание доли одиноких пожилых людей; увеличение продолжительности оплачиваемого отпуска; понижение возраста выхода на пенсию; увеличение дохода на члена семьи; тенденция к вступлению в брак в более позднем возрасте; возрастание числа бездетных пар.
В экономическом и финансовом развитии наблюдается тенденция увеличения производства услуг по сравнению с производством товаров, следствием чего является увеличение доли потребления услуг (в том числе услуг туризма) в общем потреблении населения. К данному фактору относятся следующие показатели: экономическая ситуация в стране; финансовая стабильность; уровень доходов населения; ускорение НТП в отрасли туризма; цены на товары.
Политическая обстановка в стране влияет, по существу, на все динамичные факторы. Активно способствует расширению международных туристских связей следующие показатели: внутриполитическая стабильность страны; мирные, дружественные отношения между государствами; соглашения по сотрудничеству в сфере экономики, торговли, культуры, туризма на государственном и правительственном уровнях.
Организация и управление в сфере туризма тесно связаны с такими понятиями, как «туристическая индустрия» и «туристическая политика».
Туристская индустрия – совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников.
Туристская индустрия располагает солидной материально-технической базой, обеспечивает занятость большого числа людей и взаимодействует со всеми отраслями экономического комплекса. Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирования, координации и контроля со стороны структур, ответственных за его развитие. Это обуславливает необходимость разработки и реализации туристской политики.
Туристическая политика – это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительственными, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях создания условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.
Принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации закреплены в федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года. В соответствии с этим законом регулируются отношения, возникающие при реализации права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяется порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.
С целью увеличения международных туристских прибытий мировая туристская общественность в лице ЮНВТО (крупнейшая межправительственная организация, являющейся специализированным учреждением ООН и насчитывающая в своем составе 153 страны) сформулировала следующие основные задачи, стоящие перед странами на ближайшее десятилетие:
повышение общей ответственности и роли координации со стороны правительств стран, делающих ставку на развитие туризма;
обеспечение мер безопасности и своевременного обеспечения туристов необходимой информацией;
повышение роли государственной политики в сфере туризма;
усиление роли государственно-частных партнерств;
необходимость государственныхвложений в развитие туризма, прежде всего в продвижение туристского продукта и развитие туристской инфраструктуры.
Согласно федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года Государство, признавая туристическую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристической деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.
Государственное регулирование туристической деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:
определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;
нормативно правового регулирования в сфере туризма;
разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;
содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;
развития научных исследований в сфере туризма;
стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;
формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;
информационного обеспечения туризма;
создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
оказания государственных услуг в сфере туризма;
взаимодействия с иностранными и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.
Таким образом, туризм- это деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями.
В производственно-обслуживающем процессе туризма выделяют формы, виды и разновидности туризма.
Являясь сложной социально-экономической системой, туризм подвержен влиянию со стороны многочисленных факторов, роль которых в каждый момент может быть различна.
На эффективное функционирование системы туризма оказывает влияние развитие туристической индустрии и разработка туристической политики.
Регулируется:
ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» + региональное законодательство (например, Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 938-КЗ "О туристской деятельности в Краснодарском крае")
Принципы государственного управления в сфере туризма:
1) принцип доступности туризма;
2) принцип обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом;
3) принцип государственной поддержки туризма;
4) принцип международного сотрудничества в сфере туризма;
5) принцип обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов;
6) принцип приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма;
7) принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер к государственному управлению туризмом;
8) принцип охраны природы, исторических и культурных ценностей при осуществлении туристской деятельности.
Органы, занимающиеся управлением в сфере туризма:
Министерство культуры РФ, которому подконтрольно Федеральное агентство по туризму (Ростуризм).
Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.
Федеральное агентство по туризму осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;
2) информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;
3) осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;
4) в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также для обеспечения нужд Агентства;
5) осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным учреждениям и федеральным государственным унитарным предприятиям, подведомственным Агентству;
6) осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
7) осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;
8) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление по поручению Правительства Российской Федерации, Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации интересов Российской Федерации в международных организациях в установленной сфере деятельности;
9) создает представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма. Порядок их создания, деятельности и ликвидации определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
10) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
11) обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;
12) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства;
13) организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;
14) реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности;
15) осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;
16) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций
Билет № 36
1.Государственный контроль в сфере исполнительной власти.
Исходя из установленного Конституцией разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:
1. президентский контроль;
2. контроль законодательных (представительных) органов власти;
3. контроль в системе органов исполнительной власти;
4. судебный контроль.
Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Правительство Российской Федерации
Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента В пределах своей компетенции оно организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предложения указанных органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
Правительство обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно межотраслевой(специализированный) контроль, например, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю. Большинство же федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономики, государственного имущества, Центральный банк России. Жесткий контроль за целевым использованием бюджетных средств - одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономики и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.
Контроль в сфере правопорядка осуществляют министерства юстиции, внутренних дел, в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции - Министерство природных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экономики, Федеральная служба лесного хозяйства.
Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция) и специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти.
Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющих воздействий руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.
В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.
2. Государственное управление в области труда, занятости и социальной защиты.
Трудовой кодекс
ФЗ "О прожиточном минимуме "
ФЗ "О государственной социальной помощи "
ФЗ "О занятости населения "
Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Минтруд России), согласно Положению о нем, является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области труда, занятости и социальной защиты населения, а также координирующим деятельность по этим направлениям иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Основными задачами Министерства являются:
разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной социальной политики по решению комплексных проблем социального развития, народонаселения,
повышению уровня жизни и доходов населения,
развитию социального страхования, кадрового потенциала,
совершенствованию системы оплаты труда и социального партнерства,
организации пенсионного обеспечения и социального обслуживания,
улучшению условий и охраны труда, обеспечению эффективной занятости населения и социальных гарантий, социальной защиты семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей,
становлению и развитию государственной службы,
совершенствованию
законодательства о труде, занятости и социальной защите населения.
Решения, принимаемые Минтрудом России, а также разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда и социального развития обязательны для всех.
Федеральная государственная служба занятости населения, действующая в составе Минтруда России, свою деятельность направляет на:
оценку состояния и прогноз развития занятости населения, информирование о положении на рынке труда;
разработку и реализацию федеральной, территориальных (краевых, областных, районных, городских) и других целевых программ содействия занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поисках работы;
содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников;
организацию при необходимости профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации безработных граждан;
осуществление социальных выплат в виде пособия по безработице, стипендии в период обучения по направлению органов службы занятости, оказание материальной и иной помощи безработным гражданам и членам семей безработных, находящимся на их содержании.
Учебник. Под общ. ред. Е.Л. Писаревского. - М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. - 192 с.
Авторский коллектив: Бобкова А.Г., Кудреватых С.А., Писаревский Е.Л., Чудновский А.Д., John J. Downes, Marc McDonald, Pamella A. Seay, Tom Margiotti, Alfredo Valdes-Bango, Gianluca Rossoni, Jackie Tanti Dougal, Klaus Tonner, Marieke Timmerman, Piotr Cybula, Stephan Keiler, Doug Crozier, Larry Gore, Phil Cameron, Tim Law, Tom Dickerson, Uta Stenzel, Eugenio del Busto, Goretti Sanches Lima, Graciela Giiidi, Pamella A. Seay.
В учебнике представлены систематизированные знания об истории становления, современном состоянии и перспективах развития государственного и муниципального управления в сфере туризма в нашей стране и в мире. В учебнике рассмотрены основные направления государственной политики, статус и компетенция субъектов публичного управления, основные формы и методы государственного регулирования туристской деятельности. Особое внимание уделено актуальному международному и наиболее эффективному иностранному опыту публичного управления в сфере туризма. Для этих целей в подготовке учебника принимали участие ведущие эксперты - члены Всемирного форума юристов, работающих в сфере правового обеспечения туризма и путешествий (IFTAA).
Для студентов вузов по направлениям «Туризм» и «Государственное и муниципальное управление», преподавателей, специалистов в сфере публичного управления туризмом, а также всех интересующихся данной проблематикой.
СокращенияГлоссарий
Введение
Глава 1. Общая характеристика государственного и муниципального управления в сфере туризма в Российской Федерации
§1. Государство и туризм
§2. Понятие и сущность государственного и муниципального управления в сфере туризма
§3. Государственное и муниципальное управление как научное направление и учебная дисциплина
Контрольные вопросы к главе 1
Глава 2. Организация государственного управления в сфере туризма в Российской Федерации
§1. Организационная структура государственного управления в сфере туризма в Российской Федерации
§2. Компетенция органов государственного и муниципального управления в сфере туризма
§3. Государственная и муниципальная служба в сфере туризма
§4. Юридическая ответственность и обеспечение режима законности в публичном управлении в сфере туризма.
Контрольные вопросы к главе 2
Глава 3. Особенности осуществления некоторых государственных функций (полномочий) в сфере туризма
§1. Государственное регулирование и управление в области организации туристской индустрии
§2. Государственное регулирование и управление в области продвижения внутреннего и въездного туризма
§3. Государственное регулирование и управление в области качества туристских услуг
§4. Государственное регулирование и управление в области осуществления инвестиционной деятельности в сфере туризма
Контрольные вопросы к главе 3
Глава 4. Международный и зарубежный опыт публичного управления сферой туризма
§1. Международный опыт публичного управления в сфере туризма
§2. Опыт публичного управления в некоторых иностранных государствах
Контрольные вопросы к главе 4
Литература
Приложения
В главе рассмотрены понятие туризма как объекта управленческого воздействия, государственная политика Российской Федерации в сфере туризма (туристская политика), а также стратегические национальные приоритеты и национальные интересы Российской Федерации в сфере туризма, в том числе направления и способы государственного регулирования развития туризма в Российской Федерации. Отдельно рассмотрено складывающееся научное направление и учебная дисциплина «Государственное и муниципальное управление в сфере туризма», ее место в системе отраслевых и междисциплинарных знаний.
Государство и туризм
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному тину экономического развития страны является создание условий для улучшения качества жизни российских граждан, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в России.
Во многих странах мира туризм давно является одним из основных элементов жизни общества, принося существенную часть национального дохода. Вступление России во Всемирную торговую организацию придало новый уровень развития рыночных отношений, что также отразилось и на туризме, который как социально-культурное явление в последнее время постепенно формируется в самостоятельную отрасль экономики.
Как известно, туризм не столько самодостаточная отрасль, наоборот, развитие туризма невозможно без комплексного развития транспорта, связи, реакреационных территорий, гостиничного хозяйства, культурных и спортивных сооружений, а также иных объектов туристской индустрии. Поэтому страны, в которых сформированы основные мировые центры туризма, «превратили» туризм в государственную политику, поставив его в центр развития товарно-денежных отношений, основной вид занятости населения, развитие национальной культуры.
Все вышесказанное находит свое отражение в России, где в последнее время заметно усилилась роль государственного воздействия на туризм как сектор экономики. Россия имеет высокий туристско-рекреационный потенциал, на ее территории сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, проходят важные экономические, спортивные и культурные события. Но не всегда туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере. Для наиболее эффективного развития туристского потенциала необходим ряд кардинальных мер, среди которых важное место занимает государственная поддержка.
Туризм как сложное явление характеризуется наличием большого количества определений, которые постоянно подвергаются доработке и усовершенствованию. Следует заметить, что термин «туризм» не имеет корней и истоков в русском языке, он вошел в нашу речь из французской языковой системы - tourisme , от tour (прогулка, поездка) - путешествие (поездка, поход) в свободное от работы время, один из видов активного отдыха 1 .
В энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И. А. Ефрона оно встречается в статьях, посвященных велосипеду и видам развлечения. Большой толковый словарь Ларусс (1964) приводит основные характерные черты туризма: 1) путешествие для удовольствия; 2) совокупная деятельность людей, стремящихся реализовать такого типа путешествие; 3) промысел, имеющий целью удовлетворение потребностей туристов 2 .
В международных актах и в законодательстве Российской Федерации мы находим различные определения понятий «туризм» и «турист», которые являются базовыми категориями для данной сферы человеческих отношений. Выделим лишь некоторые из них. Так, в ст. 1 пункт «Ь» Конвенции о таможенных льготах для туристов 3 туризм охватывает деятельность туристов, под которыми понимается любое лицо, независимо от его расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо договаривающегося государства, кроме того государства, в котором это лицо обыч-
- 1 См.: Свиридов К. С. Туристская деятельность в России: понятийный аппарат и организационно-правовые основы. - Краснодар, 2002. С. 6; См. также Житенев С.Ю., Новиков В.С. Путешествия и туризм: одержание понятий // Приоритеты и перспективы научных исследований международного туризма в XXI веке. - М., 2010. С. 8-12.
- 2 См.: Официальный сайт Брокгауз. URL: http://brocgaus.ru и в кн.: Сфера услуг. Проблемы и перспективы развития. Т. 4. М., 2001. С. 4.
- 3 Конвенция о таможенных льготах для туристов (вступила в силу для СССР 15 ноября 1959 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Выпуск XXI. С. 259.
но проживает, и остается там не менее двадцати четырех часов и не более шести месяцев в течение любого двенадцатимесячного периода, с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать, как то: с целью туризма, развлечения, спорта, или лечения, или по семейным обстоятельствам, или для учения, религиозного паломничества, или с деловыми целями.
Научная и учебная литература, как и нормативные правовые акты, содержит многообразие дефиниций туризма, которые обусловлены различными гранями его исследования. Так, для географических наук важны пространственные аспекты туризма; для биологических наук - санитарномедицинские; для педагогических наук - образовательные; для общественных наук - правовые, экономические, социальные и т.п. аспекты .
В статье 1 Закона о туристской деятельности под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.
На основе анализа легального и научных определений туризма, в том числе его объема, содержания и соотношения со «смежными» категориями, предлагается рассматривать туризм как в узком, так и в широком смыслах .
Туризм в узком смысле - временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания (ст. 1 Закона о туристской деятельности).
Туризм в широком смысле - это сфера туризма, сложная система, которая, являясь частью социальной сферы, в то же время относится к комплексному межотраслевому объекту государственного управления (государственно-правового воздействия) .
Туризм следует отграничивать от «смежных» категорий, используемых в законодательстве Российской Федерации («туристская индустрия», «организованный отдых», «рекреация», «туристско-рекреационная деятельность», «санаторно-курортная сфера» и др.) . Вместе с тем необходимо отметить, что в реальной жизни грань между указанными явлениями иногда трудно различима, что требует установления в законодательстве дополнительных признаков, уточняющих объем и содержание категории «туризм» и «смежных» понятий.